reflexiones sobre la reforma constitucional

LA REFORMA CONSTITUCIONAL PARA FIJAR EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. ALGUNAS REFLEXIONES A FAVOR DE LA NECESIDAD DE SU RATIFICACION POR REFERENDUM.



1. INTRODUCCION.-

La reforma que en tiempo record han acordado las dos grandes fuerzas políticas españolas es fruto sin duda de la terrible crisis económica y financiera que estamos atravesando a nivel mundial y que está afectando de manera muy especial a la Comunidad Europea, a la zona euro y a los países periféricos de esta zona euro. La crisis financiera generada por la falta de disciplina de los Estados, que se han endeudado indiscriminadamente, parece exigir ahora una disciplina presupuestaria como medida esencial para la solución del problema, quizás olvidándonos de que la actuación de las entidades financieras y la falta de regulación de su comportamiento, permitido por el neoliberalismo imperante, han sido las principales causas de la crisis, siendo además la causa del endeudamiento de los Estados que mantenían incluso presupuestos con superávit..

En los últimos meses, y tras los rescates financieros de Grecia, Irlanda y Portugal, las deudas soberanas de Italia y España, en particular, se han visto sometidas a ataques especulativos que han puesto en riesgo la estabilidad de toda la zona euro, viéndose obligado el Banco Central Europeo a comprar parte de esta deuda y se han tenido que adoptar otras medidas como la prohibición de las compraventas especulativas en bolsa a corto plazo.

Ante esta situación muchas voces insistían en la necesidad del bono europeo, solución que a corto plazo ha sido frenada en la cumbre franco- alemana de mediados de agosto. Las dos grandes potencias económicas de la zona euro acuerdan proponer a la Unión Europea, que como paso previo a ese pretendido bono europeo hay que exigir a los países de la zona euro una disciplina presupuestaria, incluso a nivel constitucional, que evite el endeudamiento excesivo de los países y que constituya un primer paso para establecer una política económica, fiscal y financiera común en los países del euro, lo que en su momento podría permitir el establecimiento del bono europeo.

La cuestión por tanto que se plantea es del máximo calado, va a afectar a las economías de todos los ciudadanos y supone un paso muy importante en el marco de la integración europea.

Es evidente que estas medidas que pueden ser consideradas razonables por parte de la ciudadanía, dirigen a la Unión Europea por un camino de unión económica y olvidan otro tipo de uniones como es la política o la social, etc, motivo por el cual, este enfoque político encuentra también un amplio rechazo en grandes sectores de la sociedad, cuestión esta que deberá tenerse muy en cuenta a la hora de abordar las reformas constitucionales de los Estados Miembros.

Surgen preguntas como: ¿ La política presupuestaria común asegurará un nivel de protección social igual a todos los ciudadanos europeos, tendremos un salario mínimo igual, un gasto en educación igual, una inversión en investigación igual, una protección del desempleo igual en Alemania, Portugal, Grecia y España?

2.- LA REFORMA CONSTITUCIONAL POPUESTA, MECANISMO DE APROBACION.-


Las dos grandes fuerzas políticas españolas, ante esta situación, acuerdan en tiempo record una reforma constitucional por la que se reconozca constitucionalmente el principio de estabilidad presupuestaria en relación a los límites marcados por la Unión Europea estableciendo un sistema más o menos flexible por el que las cifras concretas se determinen mediante Ley Orgánica.

Ambas fuerzas políticas coinciden en que la reforma puede ser aprobada conforme al mecanismo previsto en el art. 167 de la C.E. al no tratarse de una reforma de las previstas en el art. 168 y que por tanto no es necesaria ni la aprobación por mayoría de dos tercios de cada Cámara, ni la disolución de las Cortes y aprobación del texto por mayoría de dos tercios de cada Cámara de las nuevas Cortes y por supuesto no consideran necesaria su ratificación por referéndum , entendiendo que no es una revisión total de la Constitución, que no afecta al Título preliminar, al Capítulo Segundo Sección 1ª del Título I, o al Titulo II.

En estas reflexiones sin embargo no se comparte el criterio de las dos grandes fuerzas políticas promotoras de la reforma, se considera que la misma constituye una reforma de gran calado que debería tramitarse por los cauces del art. 168 de la C.E, y como mínimo se considera que si es necesaria la ratificación por referéndum e invitaría a esa reflexión a la décima parte de los miembros del Congreso o del Senado para que dentro de los quince días siguientes a la aprobación puedan proponer el referéndum, como permite el art. 167.3 de la C.E.

El Título X de la CE en el que se establece los mecanismos de reforma constitucional, por una parte limita la iniciativa de reforma constitucional al Gobierno, al Congreso y al Senado, excluyendo la iniciativa de las CCAA y la iniciativa popular, pero sin embargo establece la ratificación por referéndum para las reformas que afecten al Título Preliminar, los derechos fundamentales especialmente protegidos y curiosamente a la reforma que afecte a la Jefatura del Estado, la Corona, o aquellás otras reformas cuando así lo soliciten la décima parte de los miembros del Congreso o del Senado.

a) La política económica, fiscal y financiera constituye una parte esencial de lo que se entiende por soberanía, y conforme al art. 1.2 de la CE, la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado.

Ser miembro de la Unión europea evidentemente constituye una cesión de soberanía constante a las Instituciones Europeas, ahora bien, el establecimiento de una política económica, fiscal y financiera común que requiere reformas constitucionales en los Estados es un paso esencial de cesión de soberanía que afecta sin duda al art. 1.2 de la C.E.

Desde estas reflexiones no se discute si es necesaria o no esta cesión de soberanía, ya que sería motivo de un artículo distinto de naturaleza distinta, pero en este trabajo que se centra en unas reflexiones de interpretación constitucional, no se puede compartir en absoluto que la reforma acordada no afecte de modo directo a la soberanía, y si ello es así, la reforma debe seguir los trámites del art. 168 C.E. y la ratificación por referéndum es inexcusable. A mayor abundamiento, no podemos olvidar que el art. 2 de la C.E. reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones y este derecho a la autonomía también se ve afectado por la reforma ya que la limitación presupuestaria afecta a todos los niveles del Estado, Nacional, Autonómico y local.

Es fácil comprender, que la elaboración de los presupuestos generales del Estado constituye un elemento esencial de la soberanía de ese Estado, es evidente por tanto que si el establecimiento del límite presupuestario se va a fijar por la Unión Europea y no por el parlamento estatal, la cesión de soberanía es muy importante e innegable.

b) En la propia génesis del acuerdo de reforma, el partido del Gobierno ha pretendido establecer mecanismos de flexibilidad entendiendo que el establecimiento rígido de un límite presupuestario podría afectar al estado del bienestar. Pues bien, se podría decir que el estado del bienestar estaría recogido en el capítulo Tercero (De los principios rectores de la política social y económica) y que por tanto quedaría fuera de la previsión de la ratificación por referéndum.

Desde estas líneas no se comparte tal planteamiento. Los derechos y libertades públicas establecidas en la Sección 1ª del Capítulo Segundo Titulo I no son derechos abstractos o que no requieran un apoyo económico para su protección, sino que por el contrario constituyen en muchos casos derechos esenciales que integran el estado del bienestar.

Al establecer el art 24 de la CE el derecho a la tutela judicial efectiva se requiere un esfuerzo presupuestario del Estado muy importante para mantener un sistema judicial ágil, efectivo y práctico.

El Estado del bienestar determina la prohibición de que se pueda producir indefensión y el derecho de los ciudadanos a un proceso público sin dilaciones indebidas, por lo que cualquier limitación del presupuesto con carácter constitucional está afectando directamente a los derechos reconocidos en el art. 24 de la Constitución. ¿Se garantiza con esta reforma unos límites mínimos de gasto para mantener un sistema judicial eficaz?

Por su parte, el art. 27 de la CE reconoce el derecho de todos a la educación. No es discutible por nadie el esfuerzo económico de los estados para garantizar el derecho a la educación de todos los ciudadanos, y que en el capítulo presupuestario, una de las partidas más amplias es la partida para la educación. ¿Se garantiza con esta reforma unos límites mínimos de gasto para mantener un sistema educativo igual en toda la zona euro?

Si bien los dos derechos citados, el derecho a la tutela judicial y el derecho a la educación se pueden ver directamente afectados por la reforma pretendida, otros muchos derechos también se pueden ver afectados, el derecho a la vida y la integridad física está directamente relacionado con la sanidad pública, elemento esencial del estado del bienestar. Una restricción presupuestaria puede afectar a la Universidad, a la libertad de cátedra a la regularización y organización de los medios de comunicación social, etc…

Los promotores de la reforma justifican la misma para garantizar la confianza de los mercados y para asegurar el estado del bienestar pero tal razonamiento es contestado por economistas de gran prestigio al considerar que los recortes presupuestarios de los Estados lastrarán la recuperación económica.

c) Establecida como reflexión principal que tanto la soberanía como el reconocimiento de derechos pueden verse afectados por la reforma planteada, debe analizarse también si la ratificación por referéndum provocaría retrasos injustificados para la aprobación de la reforma en una situación de crisis o cargas innecesarias. Lo cierto es, que encontrándonos en el final de la legislatura, con fecha incluso para las elecciones generales, ninguna carga supone la ratificación de la reforma por referéndum, por lo que la negativa a tal ratificación en este sentido tampoco estaría justificada.

d) La crisis económica y financiera por la que atravesamos no solo ha puesto en evidencia desequilibrios económicos sino también problemas de las efectivas condiciones de participación de los ciudadanos en la toma de decisiones.

El art. 9 de la CE establece como obligación de los Poderes públicos la promoción de las condiciones para que la libertar e igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, obligando a los Poderes Públicos a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

El movimiento 15M constituye una visualización del descontento de parte de la ciudadanía en este sentido, reclamando la efectiva participación en las decisiones que afecten a la sociedad. La reforma ahora planteada constituye un buen momento para que las fuerzas políticas sean sensibles a la necesidad de la participación ciudadana directa.

El referéndum no es el sistema ideal de participación ciudadana, pero en momentos en los que la participación ciudadana dista mucho de ser plena o al menos de ser sentida como efectiva por gran parte de la sociedad, y ante una decisión tan importante como una reforma constitucional que sea el primer paso para integrarse en un sistema común europeo de política económica, fiscal y financiera, el referéndum se presenta como deseable y necesario.


Bibliografía.-

ATIENZA, M.: El sentido del derecho, Atienza, Barcelona, 2001; Derecho y argumentación, Universidad de Externado, Colombia, 1998.; Las razones del derecho: Teorías de la Argumentación Jurídica, Centro de Estudios Políticos Constitucionales, Madrid, 1998

DE OTTO, I.: Derecho Constitucional, sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1989.
DÍAZ REVORIO, F. J.:La Constitución como orden abierto, Mc. Graw-Hill, Madrid, 1997;
JELLINEK,GEORG Reforma y mutación de la Constitución / G. Jellinek ; estudio preliminar Pablo Lucas Verdú ; traducción Christian Föster ; revisado por Pablo Lucas Verdú.--Madrid : Centro de Estudios Constitucionales,1991
PEREZ ROYO, J. La reforma parcial de la Constitución, La revisión de la Constitución, Límites a la iniciativa de la reforma : artículos 167- 168-169 / Javier Pérez Royo.., en Comentarios a la Constitución española de 1978 / dirigidos por Óscar Alzaga Villaamil. -- [Madrid] : Cortes Generales 1996-1999


Jesús García-Minguillán Molina
Abogado
Doctor en Derecho